省人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《湖南省大氣污染防治條例》《湖南省重污染天氣防治若干規(guī)定》實(shí)施情況的報(bào)告

——2024年9月23日在省十四屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上

省人大常委會(huì)副主任 張劍飛

主任、各位副主任、秘書長(zhǎng)、各位委員：

根據(jù)省人大常委會(huì)“法治護(hù)航高質(zhì)量發(fā)展三年行動(dòng)”和“法治護(hù)綠人大行”總體安排，7至9月，省人大常委會(huì)開展了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《湖南省大氣污染防治條例》《湖南省重污染天氣防治若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“一法一條例一規(guī)定”）實(shí)施情況檢查，同時(shí)兼顧水、土壤污染防治和突出生態(tài)環(huán)境問題整改情況檢查。省人大常委會(huì)黨組書記、副主任烏蘭擔(dān)任組長(zhǎng)，8名常委會(huì)主任會(huì)議和黨組成員分別帶隊(duì)赴14個(gè)市州開展檢查?，F(xiàn)將檢查情況報(bào)告如下：

這次執(zhí)法檢查有四個(gè)突出特點(diǎn)：一是堅(jiān)持宣講黨的二十屆三中全會(huì)精神和執(zhí)法檢查相結(jié)合。檢查組所到之處帶頭宣講三中全會(huì)精神，引導(dǎo)各方面以實(shí)際行動(dòng)落實(shí)黨中央關(guān)于深化生態(tài)文明體制改革決策部署。二是突出問題導(dǎo)向。重點(diǎn)檢查4個(gè)方面28個(gè)重點(diǎn)條款實(shí)施情況，8個(gè)檢查小組共發(fā)現(xiàn)共性問題和具體問題435個(gè)。三是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法檢查全覆蓋。全省四級(jí)人大同步開展執(zhí)法檢查，首次組織五級(jí)人大代表進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站參加“法治護(hù)綠人大行”，共有3.6萬名代表進(jìn)站履職。四是創(chuàng)新檢查方式。舉辦學(xué)法講法專題講座，開展法律問卷調(diào)查，組織調(diào)研生態(tài)環(huán)境衛(wèi)片圖斑與監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)情況。堅(jiān)持明查暗訪，檢查市縣部門單位135個(gè)、走訪企業(yè)和現(xiàn)場(chǎng)286家。

總體看，省人民政府及有關(guān)部門堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于湖南工作的重要講話和重要指示批示精神，認(rèn)真貫徹“一法一條例一規(guī)定”，突出十大重點(diǎn)領(lǐng)域，抓好八大攻堅(jiān)工程，全省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，人民群眾的獲得感幸福感明顯增強(qiáng)。但是，我省在2023年中央污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效考核中排名靠后，大氣污染物排放量處于高位，重污染天氣頻發(fā)，重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)時(shí)段污染問題突出，對(duì)標(biāo)中央要求、群眾期盼和“提檔進(jìn)位”目標(biāo)有差距，法律法規(guī)實(shí)施存在薄弱環(huán)節(jié)和突出問題。

一、存在的主要問題

（一）執(zhí)法主體用法普法不到位。一些執(zhí)法部門的同志對(duì)法律法規(guī)不熟悉，學(xué)法懂法用法存在較大差距。“誰執(zhí)法誰普法”的職責(zé)落實(shí)不到位，普法宣傳的廣度和深度不夠。從這次執(zhí)法人員參加“一法一條例一規(guī)定”法律問卷調(diào)查的成績(jī)看，60分以下的近30%，郴州、永州、邵陽的平均分不足60分。暗訪發(fā)現(xiàn)，80%的涉氣重點(diǎn)企業(yè)、污水處理廠不知道去年省里出臺(tái)了重污染天氣防治若干規(guī)定、城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)行管理若干規(guī)定。

（二）政府法定職責(zé)落實(shí)有差距。一是空氣質(zhì)量改善責(zé)任履行不夠有力。“法”第3條、“條例”第2條規(guī)定政府對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，使大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善。2022年優(yōu)良天數(shù)比例未達(dá)到國(guó)家下達(dá)指標(biāo)；2023年，PM2.5濃度和重污染天數(shù)兩項(xiàng)指標(biāo)均未完成國(guó)家年度考核目標(biāo)，益陽、婁底、衡陽三市PM2.5濃度和重污染天數(shù)均有反彈，環(huán)境空氣質(zhì)量下降；14個(gè)市州所在城市僅有4個(gè)市州達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，同比減少4個(gè)；在中央污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效考核中大氣污染防治工作扣分率高達(dá)87%，導(dǎo)致退檔退位。二是重污染天氣應(yīng)對(duì)不夠有力?！胺ā钡诹?、“規(guī)定”第5條對(duì)重污染天氣應(yīng)對(duì)有規(guī)定。但大氣污染分析不經(jīng)常、監(jiān)測(cè)不實(shí)時(shí)、應(yīng)急不響應(yīng)的情況仍然存在，縣一級(jí)對(duì)成因分析、預(yù)報(bào)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)的法定措施幾乎沒有落實(shí)。三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏煤、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)偏公路的特征仍然比較突出?！胺ā钡?、32、50條、“條例”第8、17條規(guī)定優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源、交通結(jié)構(gòu)，減少大氣污染物排放。但六大高耗能行業(yè)增加值占規(guī)工比重為31.3%，煤炭消費(fèi)占比偏高，天然氣消費(fèi)占比較低，公路運(yùn)輸量占比高于全國(guó)平均占比，鐵路運(yùn)輸量占比較低。四是監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不夠有力?！胺ā钡?條、“條例”第2、3條對(duì)部門監(jiān)管責(zé)任做出規(guī)定，但實(shí)施有差距。生態(tài)環(huán)境、住建、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公安等負(fù)有大氣污染防治監(jiān)管職責(zé)的部門，在職能交叉領(lǐng)域的權(quán)責(zé)邊界沒有徹底厘清，“三管三必須”要求沒有落實(shí)到位，一些部門監(jiān)管執(zhí)法走過場(chǎng)，對(duì)違法違規(guī)行為不敢動(dòng)真碰硬，尤其是對(duì)市政工程、國(guó)有企業(yè)和當(dāng)?shù)氐睦惔髴舾恪熬G燈”通行。五是機(jī)動(dòng)車、揚(yáng)塵、秸稈露天焚燒等重點(diǎn)領(lǐng)域管控不夠有力?！胺ā钡?章第3節(jié)、“條例”第16至21條、“規(guī)定”第7、8條對(duì)機(jī)動(dòng)車大氣污染防治作了規(guī)定。全省機(jī)動(dòng)車保有量為1424.9萬輛，但新能源車保有量只有72.6萬輛，而柴油貨車保有量達(dá)83.6萬輛（國(guó)三及以下還有13.9萬輛），機(jī)動(dòng)車排放污染成為大氣污染的主要來源?！胺ā钡?9至72條對(duì)建設(shè)施工單位的防塵措施作出了嚴(yán)格規(guī)定。但一些建筑、拆遷、市政道路以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)“三通一平”施工項(xiàng)目揚(yáng)塵污染問題仍然突出，暗訪的30個(gè)項(xiàng)目有14個(gè)沒有落實(shí)“六個(gè)百分百”揚(yáng)塵管控措施，如張家界慈利縣零龍公路旁一處山體進(jìn)行砂石采挖及篩選作業(yè)時(shí)，沒有采取任何抑塵除塵措施；岳陽胥家橋物流園旁邊路網(wǎng)建設(shè)沒有透水鋪裝或者覆蓋，裸露地面沒有設(shè)置防塵網(wǎng)?！皸l例”第25條規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)劃定區(qū)域，禁止露天焚燒秸稈。除常德市今年8月底劃定了區(qū)域外，其余的市州、縣市區(qū)均還沒有完成區(qū)域劃定工作，大部分縣級(jí)政府沒有按照“法”第76條要求建立秸稈收集、貯存、運(yùn)輸和綜合利用服務(wù)體系，秸稈離田利用率低，絕大部分秸稈直接還田或一燒了之。“法”82條、條例“28條”對(duì)燃放煙花爆竹有明確規(guī)定，但部分市、縣焚燒垃圾、隨意燃放煙花爆竹屢禁不止。邵陽在節(jié)假日和紅白喜事燃放煙花爆竹的習(xí)俗比較濃厚，特別在春節(jié)期間尤其嚴(yán)重。

（三）企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)有待加強(qiáng)。“一法一條例一規(guī)定”共36個(gè)條款對(duì)企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任作了規(guī)定，但落實(shí)有差距。一是部分企業(yè)違法排污問題比較突出。全省95%以上涉氣重點(diǎn)企業(yè)為最低環(huán)保績(jī)效等級(jí)，防污治污能力總體偏低。部分企業(yè)廢氣收集效率低、治理設(shè)施建設(shè)滯后、提標(biāo)改造進(jìn)展緩慢，長(zhǎng)期偷排偷放，沒有履行好防止、減少大氣污染的主體責(zé)任。婁底冷水江鋼鐵有限責(zé)任公司高爐煤氣發(fā)電鍋爐煙氣脫硫系統(tǒng)故障，二氧化硫長(zhǎng)期超標(biāo)，最多超標(biāo)5.6倍；株洲市栗雨工業(yè)園分布多家揮發(fā)性有機(jī)物排放企業(yè)，氣味擾民問題突出，群眾反復(fù)投訴。二是重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)還不夠有力。部分企業(yè)沒有按照“法”第96條、“規(guī)定”第5條要求制定重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)實(shí)施方案和落實(shí)措施。在應(yīng)對(duì)去年12月底的重污染天氣過程中，從納入減排清單的企業(yè)總用電數(shù)據(jù)看，永州、懷化、郴州下降趨勢(shì)不明顯，省內(nèi)4家鋼鐵公司均未嚴(yán)格落實(shí)響應(yīng)措施。三是餐飲油煙污染防治需要加大整治力度。全省有近10%的餐飲企業(yè)沒有按要求安裝油煙凈化設(shè)施，有些居民住宅樓存在違規(guī)新建、改建、擴(kuò)建餐飲服務(wù)項(xiàng)目的現(xiàn)象。四是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)存在作假問題。有的企業(yè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，有的甚至干擾、逃避自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施監(jiān)控，篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)弄虛作假問題比較嚴(yán)重，去年“雙隨機(jī)”監(jiān)督檢查，被抽查的30家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)有18家存在嚴(yán)重問題，其中6家機(jī)構(gòu)出具虛假報(bào)告。

（四）水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施存在短板。一是城市雨污分流任務(wù)繁重，管網(wǎng)錯(cuò)接漏接混接現(xiàn)象比較嚴(yán)重。湖南省城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)行管理若干規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱“若干規(guī)定”）第1、3條對(duì)編制排水與污水處理專項(xiàng)規(guī)劃、實(shí)行雨污分流作出規(guī)定，但32個(gè)設(shè)市城市中有10個(gè)城市的現(xiàn)行排水專項(xiàng)規(guī)劃保留了合流制，全省合流管網(wǎng)仍有7800公里。14個(gè)市州中心城區(qū)雨污管網(wǎng)錯(cuò)接混接比較多、不少缺陷塌陷尚未完成修復(fù)。二是生活污水收集處理效能較低，部分水體返黑返臭?！叭舾梢?guī)定”第8條規(guī)定推行污水處理績(jī)效付費(fèi)管理制度。全省城市生活污水處理廠進(jìn)水BOD濃度高于100毫克/升的規(guī)模占比僅為25.11%。城市生活污水集中收集率為58.5%（全國(guó)平均水平68.6%），大量污水直排，懷化市城區(qū)每天仍有5.8萬噸生活污水直排太平溪，湘西州吉首市每天上萬噸污水直排萬溶江。三是醫(yī)療和工業(yè)廢水監(jiān)管不夠有力?！叭舾梢?guī)定”第7條對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、工業(yè)企業(yè)排水進(jìn)行了規(guī)定。我省20張床位以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)共計(jì)3124家，未配套污水處理設(shè)施169家；污水處理工藝中有生化處理的僅有939家，其余均只有消毒處理，醫(yī)療廢水的底數(shù)、處理程度、排放去處等情況沒有精準(zhǔn)掌握。全省97個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)沒有建設(shè)獨(dú)立的工業(yè)污水處理設(shè)施，部分園區(qū)污水處理廠不具備處理重金屬、特征有機(jī)污染物的能力，排放的有毒有害物質(zhì)影響生活污水處理廠正常運(yùn)行。衡陽常寧松柏工業(yè)園區(qū)的工業(yè)污水處理廠處于停運(yùn)狀態(tài)，工業(yè)污水直排城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)，導(dǎo)致生活污水處理廠運(yùn)行出現(xiàn)異常，氨氮濃度嚴(yán)重偏高。

（五）突出生態(tài)環(huán)境問題整改任務(wù)推進(jìn)不夠有力。4次中央環(huán)保督察和6部長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境警示片共反饋我省317個(gè)問題，其中有6個(gè)問題未達(dá)到序時(shí)進(jìn)度，41個(gè)問題還處于整改時(shí)限，第三輪中央環(huán)保督察交辦的51個(gè)問題需要全力整改。部分整改工作不嚴(yán)不實(shí)。長(zhǎng)沙鉻鹽廠、益陽大通湖、常德珊珀湖等點(diǎn)位問題超期較長(zhǎng)時(shí)間仍未完成銷號(hào)。土壤污染狀況調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)管控亟需加力，850塊優(yōu)先監(jiān)管地塊中還有196塊未完成風(fēng)險(xiǎn)管控任務(wù)，47個(gè)縣的耕地土壤重金屬污染成因排查任務(wù)僅完成12個(gè)。

此外，在執(zhí)法檢查過程中，各有關(guān)方面對(duì)修改法律法規(guī)提出了一些意見和建議，需要大力推進(jìn)“立改廢釋”工作。

二、幾點(diǎn)建議

（一）深學(xué)篤行習(xí)近平生態(tài)文明思想，全面增強(qiáng)貫徹實(shí)施“一法一條例一規(guī)定”的思想自覺和行動(dòng)自覺。要對(duì)標(biāo)對(duì)表美麗中國(guó)建設(shè)要求，準(zhǔn)確把握黨的二十大和二十屆三中全會(huì)關(guān)于新時(shí)代深化生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)任務(wù)，結(jié)合湖南實(shí)際抓好改革任務(wù)落實(shí)，完善生態(tài)文明基礎(chǔ)制度、生態(tài)環(huán)境治理體系和綠色低碳發(fā)展機(jī)制，不斷提高生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。堅(jiān)持精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，維護(hù)好人民群眾的環(huán)境權(quán)益。落實(shí)“法”第7條、“條例”第6條，嚴(yán)格實(shí)施“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制，持續(xù)深入開展普法宣傳，不斷提升領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員、企業(yè)事業(yè)單位負(fù)責(zé)人和全體公民的法治意識(shí)。

（二）壓實(shí)法定責(zé)任，促進(jìn)空氣環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。以全面改善空氣質(zhì)量為核心，以推進(jìn)PM2.5濃度、優(yōu)良天數(shù)比例、重污染天數(shù)比例達(dá)標(biāo)為重點(diǎn)，以全面貫徹“一法一條例一規(guī)定”為抓手，做實(shí)做深做細(xì)各項(xiàng)大氣污染治理工作。一是要堅(jiān)持源頭治理。大力推動(dòng)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，提升重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)能效水平；加大重點(diǎn)行業(yè)落后產(chǎn)能淘汰力度，推動(dòng)大規(guī)模設(shè)備更新，遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局；有效推動(dòng)大宗貨物運(yùn)輸公轉(zhuǎn)鐵、公轉(zhuǎn)水，推進(jìn)“多式聯(lián)運(yùn)”“散改集”“外集內(nèi)配”等運(yùn)輸模式，提高清潔方式運(yùn)輸比例。二是要堅(jiān)持重點(diǎn)治理。聚焦重污染天氣消除、臭氧污染防治、柴油貨車污染治理標(biāo)志性戰(zhàn)役，深入開展鍋窯爐超低排放與深度治理、涉VOCs重點(diǎn)行業(yè)全流程整治、老舊機(jī)動(dòng)車淘汰與非道路移動(dòng)機(jī)械監(jiān)管、加油站油氣回收和成品油流通市場(chǎng)綜合治理、建筑施工和道路及裸土揚(yáng)塵治理、餐飲油煙和煙花爆竹等生活源污染整治、省屬國(guó)有企業(yè)綠色發(fā)展水平提升等重點(diǎn)工作。三是要扛牢法定職責(zé)。未達(dá)到國(guó)家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)城市的縣級(jí)人民政府要及時(shí)編制大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，開展大氣污染成因分析。長(zhǎng)沙、株洲、湘潭、常德、益陽、衡陽、婁底等通道城市要及時(shí)修訂大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃或達(dá)標(biāo)攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃，明確達(dá)標(biāo)路線圖及重點(diǎn)任務(wù)，健全重污染天氣應(yīng)對(duì)機(jī)制。各市州、縣市區(qū)要落實(shí)秸稈綜合利用和區(qū)域禁燒制度，因地制宜劃定禁燒區(qū)、限燒區(qū)，推動(dòng)科學(xué)有序管理，實(shí)現(xiàn)“以疏促禁”；加速培育秸稈綜合利用市場(chǎng)主體，加大各類獎(jiǎng)補(bǔ)、支持力度，實(shí)現(xiàn)“以用促禁”。各有關(guān)政府和部門要加強(qiáng)空氣質(zhì)量預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)能力建設(shè)和形勢(shì)分析會(huì)商，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間、部門間信息實(shí)時(shí)共享。

（三）加快補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，解決生態(tài)環(huán)境突出問題。全面落實(shí)“規(guī)定”和“若干規(guī)定”，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境突出問題依法解決。省人民政府要組織開展各類污染源的成因分析和機(jī)理研究，進(jìn)一步摸清全省污染底數(shù)，充分運(yùn)用好污染成因分析報(bào)告和土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告，科學(xué)指導(dǎo)污染防治。市州、縣市區(qū)人民政府要推進(jìn)排水與污水處理專項(xiàng)規(guī)劃修編工作，抓好污水管網(wǎng)配套建設(shè)和雨污分流改造，明確工作目標(biāo)、路線圖和時(shí)間表；加快推進(jìn)“廠網(wǎng)一體化”和“按效付費(fèi)”制度；壓實(shí)第三方機(jī)構(gòu)的運(yùn)維和監(jiān)測(cè)責(zé)任，杜絕部門監(jiān)管缺位和監(jiān)測(cè)弄虛作假。

（四）抓好問題整改，做到標(biāo)本兼治。要將問題整改作為重要政治任務(wù)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向相統(tǒng)一，壓緊壓實(shí)整改責(zé)任，科學(xué)制定整改方案。要同時(shí)抓好中央環(huán)保督察、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境警示片中反映的問題和人大執(zhí)法檢查及省級(jí)各類專項(xiàng)行動(dòng)指出的突出生態(tài)環(huán)境問題整改，并舉一反三推動(dòng)問題系統(tǒng)解決；同時(shí)推進(jìn)大氣、水、土壤、固廢污染的溯源治理，依靠科技和法律持續(xù)提升治理能力；同時(shí)完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、生產(chǎn)方式和生活方式。

以上報(bào)告，請(qǐng)予審議。